Les procédures d’actions publiques de lutte contre l’habitat indigne

1. Le repérage de l’habitat indigne

Le repérage de l’habitat indigne est indispensable à son traitement et la multiplicité des sources impose que l’intervention des acteurs soit coordonnée. Plusieurs sources de données chiffrées sont utilisées afin d’orienter les diagnostics et faciliter le repérage de l’habitat indigne. La méthode du Parc Privé Potentiellement Indigne permet de réaliser un premier repérage des situations de non-conformité des logements et des secteurs devant faire l’objet d’une attention particulière. Les services communaux utilisent par ailleurs les données des fichiers fiscaux et du recensement de l’INSEE pour mieux connaitre le parc de logements de leur commune. Mais ces données restent partielles et l’intervention des acteurs locaux est primordiale dans le diagnostic de l’habitat indigne. Ce sont les collectivités locales, les associations telles que les Agences Départementales d’Information sur le logement (ADIL), les organismes partenaires en lien avec les services des collectivités dont les principaux sont la CAF, l’ARS, les Centres Communaux d’Action Sociale (CCAS) et les Services Communaux d’Hygiène et de Santé (SCHS), ainsi que les opérateurs, qui peuvent disposer d’une connaissance des situations d’habitat indigne. Ces organismes peuvent participer aux signalements, à l’évaluation des problèmes par la conduite d’enquêtes au sein des logements, mais aussi assurer un accompagnement social et le relogement des individus en cas de défaillance du bailleur.

La loi portant Engagement National pour le Logement de 2006 prescrit la création, par l’intermédiaire des Pôles Départementaux de Lutte contre l’Habitat Indigne, d’un observatoire nominatif de l’habitat repéré et identifié comme indigne, déjà prévu par l’article 4 de la loi dite « Besson » de 1990. Ces observatoires départementaux ont pour principale mission de centraliser l’ensemble des informations relatives aux logements indignes, les procédures mises en œuvre par les pouvoirs publics et les données de repérage issues de travaux statistiques et d’observations de terrain (ORTHI). Ces méthodes de repérage permettent de déterminer les modes d’intervention publique appropriés aux désordres diagnostiqués. La lutte contre l’habitat indigne peut ainsi s’inscrire au sein d’actions publiques incitatives d’amélioration du parc privé dégradé grâce à des aides financières de l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH) qui subventionne une partie des travaux nécessaires à la réhabilitation des logements. Cependant, ces procédures et aides ne parviennent pas toujours à résorber les difficultés présentes au sein de certains logements. L’intervention publique coercitive, qui fait l’objet de cette note, devient le premier moyen d’éradication de l’indignité des logements .

2. Les procédures administratives : les polices du maire et du préfet

Les pouvoirs de police administrative en matière de traitement de l’habitat indigne font référence à la responsabilité et l’obligation des collectivités locales et des préfets d’agir contre des situations pouvant représenter un danger pour une personne. Les pouvoirs de police peuvent être d’ordre général ou spécial.

¾ La police générale renvoie à la responsabilité du maire en matière de sécurité et santé publique sur son territoire.

¾ La prise d’un arrêté relevant d’une police spéciale permet au maire, au préfet ou au président de l’EPCI s’il y a eu délégation, qui en est à l’origine de mettre en demeure un propriétaire de réaliser les travaux nécessaires à la résorption des problèmes diagnostiqués, dans un délai variant selon le type de procédure et son urgence. Cette décision peut aussi entrainer, selon la gravité de la situation, une suspension des loyers et des aides au logement, une interdiction temporaire ou définitive d’habiter les lieux induisant une obligation de relogement de la part du propriétaire. En cas de non respect de la décision administrative ou de défaillance du propriétaire, le maire ou le préfet peut faire réaliser les travaux d’office, qui restent cependant à la charge du propriétaire. Les arrêtés peuvent avoir un caractère ordinaire ou urgent suivant l’état du bâtiment et le risque encouru par le public. Les délais de procédure sont ainsi adaptés en fonction du caractère prioritaire de chaque situation, la mise en sécurité des personnes étant l’objectif premier des interventions.

Les procédures de santé publique

 Les polices du Maire

Les polices du Préfet Infractions au RSD Déchets art L.541-3 du Code de l’environnement

La loi du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux (loi n°75-633 du 15.7.75) a renforcé et précisé les pouvoirs du maire en matière de dépôts sauvages de déchets. Le maire dispose en effet d’une compétence particulière en matière de déchets, qui lui permet, sous certaines conditions, de prendre des mesures d’office en cas de carence du propriétaire ou de l’occupant responsable de la situation.

Le maire est l’autorité administrative de droit commun en matière de police de l’hygiène publique. La police spéciale du préfet en matière d’insalubrité des logements n’annule pas la police générale du maire. Lorsque l’ordre public est menacé, l’autorité de police est tenue de prendre les mesures nécessaires, au titre de son pouvoir de police générale (CGCT : L.2212-2).

Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du préfet de département, de la police municipale (CGCT : L.2212-1). En cas de danger grave ou imminent, tels que les accidents naturels (CGCT : L.2212-2, 5°), le maire prescrit l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il peut prendre des arrêtés lorsqu’il s’agit d’ordonner les précautions locales sur les objets confiés à sa vigilance et à son autorité (CGCT : L.2212-2, 1°, 3° et 4° / CGCT : L.2542-8). Dans le cas de l’usage de la police générale, les occupants ne bénéficient pas des protections prévues par les textes (CCH : L.521-1 et suivants).

Jusqu’à la parution du décret du 29 juillet 2023, les règles générales d’hygiène et de salubrité étaient définies par les arrêtés préfectoraux portant règlements sanitaires départementaux (RSD), pris sur le modèle de la circulaire du 9 août 1978 relative à la révision du RSD type. Le décret du 29 juillet 2023, pris en application de l’article L.1311-1 du CSP, codifie et définit les règles sanitaires d’hygiène et de salubrité des locaux d’habitation et assimilés.

Le Conseil d’État a annulé certaines dispositions du décret du 29 juillet 2023, notamment celle concernant la hauteur sous plafond. Les règlements sanitaires départementaux s’appliquent donc sur ce sujet, jusqu’à nouvel ordre.

Dans sa décision du 29 août 2024, le Conseil d’État a notamment annulé des dispositions concernant :

• les conditions encadrant la mise à disposition aux fins d’habitation d’un sous-sol ;
• les conditions encadrant la mise à disposition aux fins d’habitation de combles ;
• le niveau d’éclairement naturel minimal dont doit être pourvu un logement.

La police spéciale du préfet

Le préfet peut prendre toutes mesures relatives au maintien de la salubrité dans le département et se substituer ainsi à l’autorité municipale défaillante. Ce droit ne peut être exercé par le préfet qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat (CGCT : L.2215-1), sauf en cas d’urgence où il lui appartient d’intervenir même sans mise en demeure du maire. Il s’agit de l’application d’un principe général du droit administratif.

Pouvoir de police spéciale de traitement de l’insalubrité

Le préfet dispose d’un pouvoir de police spéciale de traitement de l’insalubrité (CCH : L.511- 2, 4°), ayant pour objet de protéger la santé des personnes en remédiant aux désordres constatés. À ce titre, il peut prescrire (CCH : L.511-11) :

• les travaux ou mesures propres à remédier à l’insalubrité, y compris pour préserver la salubrité des bâtiments contigus
• la démolition de tout ou partie de l’immeuble ou de l’installation (sous certaines conditions)
• la cessation de la mise à disposition du local ou de l’installation à des fins d’habitation (CSP : L.1331-23)
• l’interdiction d’habiter, d’utiliser, ou d’accéder aux lieux, à titre temporaire ou définitif

Depuis la loi ALUR (article 75), le préfet peut déléguer au président d’EPCI à fiscalité propre ses prérogatives en matière de police de santé publique dans le domaine de l’habitat, après avis du directeur général de l’ARS. La délégation porte sur les pouvoirs de police suivants : ¾ locaux impropres à l’habitation (CSP : L.1331-22) ; ¾ locaux suroccupés du fait du logeur (CSP : L.1331-23) ; ¾ locaux dangereux en raison de l’utilisation (CSP: L.1331-24) ; ¾ locaux insalubres (CSP : L.1331-26-1) ; ¾ danger imminent sur locaux insalubres (CSP : L. 1331-26-1). Cette délégation ne peut intervenir que si les maires des communes membres de l’EPCI ont transféré leurs prérogatives en matière de polices spéciales (voir ci-après 2.2) et si une convention a été signée avec l’Etat, supposant l’existence d’un Programme Local de l’Habitat (PLH) intercommunal. Le traitement de l’insalubrité relève de la police spéciale du préfet. L’insalubrité se déclare sur la base d’un diagnostic du SCHS (Service Communal d’Hygiène et de Santé) lorsqu’il existe3, et le cas échéant d’un rapport de l’ARS, établi à son initiative ou à la demande du maire, du Président de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale ou du locataire ou occupant de l’immeuble (article L. 1331 26 du CSP). La loi ALUR (article 90) prévoit un délai de 3 mois pour le déplacement d’un agent assermenté pour établir un constat à compter de la demande d’un citoyen. Ce diagnostic doit justifier des désordres observés dans le logement et de leur gravité. Celui-ci est ensuite complété par un avis facultatif du CoDERST (Conseil Départemental de l’Environnement et des Risques Sanitaires et Technologiques), se prononçant sur la réalité de l’insalubrité et les mesures pour y remédier.

La définition des situations d’insalubrité a été précisée avec le décret du 29 juillet 2023 . Les règles ont été codifiées au Code de la santé publique au sein d’une nouvelle section 3 (CSP : R.1331-14 à R.1331-78). Y sont détaillées :

• les caractéristiques des locaux propres à l’habitation (CSP : R.1331-17 à R.1331-23) tels que les sous-sols, combles, pièces dont la hauteur sous plafond est insuffisante, s’ils respectent cumulativement certaines conditions ;
• les conditions de salubrité inhérentes aux locaux d’habitation (CSP : R.1331-24 à R.1331- 36) telles que la protection assurée par le bâti (sol, toiture, murs, ouvertures), la fourniture d’une liste d’équipements du logement, l’alimentation en eau potable ;
• les règles d’hygiène pour l’utilisation et l’entretien des locaux (CSP : R.1331-37 à R.1331- 45), comme la sur-occupation manifeste, l’interdiction du dépôt de liquides inflammables ou de projection d’objet ou détritus à l’extérieur des locaux ou à leurs abords.

Il existe deux types d’arrêtés d’insalubrité, selon le degré de gravité :

• Arrêté d’insalubrité remédiable. Le préfet peut prescrire les mesures nécessaires de remise en état du logement, pouvant inclure une interdiction temporaire d’habiter les lieux, ainsi qu’un relogement ou un hébergement des occupants à la charge du propriétaire.
• Arrêté d’insalubrité irrémédiable. Un bâtiment doit être frappé d’un arrêté d’insalubrité irrémédiable lorsqu’il n’existe « aucun moyen technique de mettre fin à l’insalubrité ou les travaux nécessaires à sa résorption seraient plus coûteux que sa reconstruction » (article L. 1331-26 du CSP). Cet arrêté se traduit par une interdiction d’habiter et d’utiliser les lieux dans un délai maximum de 6 mois. La prévention du saturnisme est un pouvoir de police du préfet concernant le risque d’exposition au plomb au sein du logement. Il peut à lui seul faire l’objet d’une procédure imposant des travaux de remise aux normes à la charge du propriétaire. 3Dans le Val-de-Marne, 17 des 47 communes sont dotées d’un SCHS.

Les procédures de sécurité publique

Les polices du Maire

Prdt d’EPCI Immeubles menaçant ruine art L.511-1 du CCH Sécurité des Etablissements Recevant du Public art L. 123-1 du CCH Equipements communs des immeubles collectifs d’habitation art L.129-1 du CCH CCH : Code de la Construction et de l’Habitation La loi ALUR (article 75) transfert automatiquement les prérogatives du maire en matière de polices spéciales au président de l’EPCI à fiscalité propre compétent en matière d’habitat. Ce transfert ne remet pas en cause la compétence du maire en matière de police générale. En cas d’opposition d’un maire, ce transfert peut intervenir pour les seules communes volontaires. Ces dispositions sont également applicables dans le cas des métropoles (hors Lyon), ces métropoles étant des EPCI. Les immeubles menaçant ruine peuvent faire l’objet d’un arrêté de péril relevant du pouvoir de police spéciale du maire ou du président de l’EPCI. Cette procédure renvoie à une déficience d’un immeuble, occupé ou non.

L’Arrêté de mise en sécurité de l’ERP

La commission de sécurité compétente procède à une visite de l’ERP de sa propre initiative ou sur demande du maire ou du président d’intercommunalité, en présence de l’exploitant. Elle établit un procès-verbal faisant état de ses constatations sur la conformité de l’établissement aux règles de sécurité et le cas échéant, mentionne les mesures devant être prescrites.

Elle recueille ensuite les observations de l’exploitant sur le procès-verbal afin de respecter le caractère contradictoire de la procédure.

Si la commission relève des non-conformités aux règles de sécurité, le maire ou, le cas échéant, le président d’intercommunalité, prend ensuite un arrêté ordonnant à l’exploitant et au propriétaire de réaliser les travaux ou aménagements demandés par la commission de sécurité dans un délai précis.

Si les anomalies relevées sont graves et que la commission rend un avis défavorable à la poursuite de l’exploitation, l’arrêté peut prescrire une interdiction d’habiter temporaire jusqu’à la réalisation des mesures prescrites, ou encore préciser que les mesures sont édictées sous peine de fermeture à l’issue du délai imparti avec astreinte possible .

Un arrêté de mainlevée est pris par le maire par la suite si les mesures ont été exécutées.

5. Les sanctions pénales

Le principe connaît cependant des dérogations notamment dans les cas suivants :

• pour le délit de mise en danger d’autrui, la répression de l’infraction peut intervenir en l’absence du dommage causé (absence de l’élément matériel) ;
• les actes d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité sans intention de causer un dommage à autrui sont également réprimés en l’absence de l’élément intentionnel (absence de l’élément moral). Cette hypothèse suppose que les obligations de sécurité soient prévues par la loi (CP : 121-3).

La cour de cassation confirme que l’ignorance du prévenu de l’état des logements ou ses carences à vérifier l’état de son propre bien, son occupation réelle et les conditions dans lesquelles vivaient ses locataires ne peut l’exonérer ou atténuer sa responsabilité pénale. Tout bailleur d’un logement est astreint au respect de diverses obligations particulières de sécurité imposées par la loi et le règlement, et ne peut voir sa responsabilité atténuée au motif qu’il ignorait tout de l’état de dégradation de ses logements (Cass. Civ Ch.  Crim : 27.5.14).

Pour mémoire la cour d’appel de Douai (CA : 15.3.13) dans la même affaire avait souligné le fait que tout bailleur d’un logement est astreint au respect de diverses obligations particulières de sécurité imposées par la loi et le règlement (loi du 6.7.89 : art. 6 relatif à l’obligation faite au bailleur d’un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pour la sécurité physique ou la santé / décret du 30.1.02 précisant que le logement doit répondre aux normes de sécurité).

Les peines encourues en cas de non-respect des prescriptions prévues par les arrêtés de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité sont fixées dans les conditions suivantes.

Peines principales applicables aux personnes physiques

• Est puni d’un an de prison et d’une amende de 50 000 euros :
  • le refus délibéré et sans motif légitime, d’exécuter les travaux et mesures prescrits.
• Est puni de deux ans de prison et d’une amende de 75 000 euros :
  • le fait de ne pas déférer à une mise en demeure du préfet concernant des locaux mis à disposition aux fins d’habitation dans des conditions qui conduisent manifestement à leur sur-occupation (CCH : L.1331-23).
• Est puni de trois ans de prison et d’une amende de 100 000 euros :
  • la dégradation, la détérioration, la destruction des locaux ou le fait de les rendre impropres à l’habitation de quelque façon que ce soit dans le but d’en faire partir les occupants lorsque ces locaux sont visés par un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité ;
  • le fait de ne pas respecter de mauvaise foi une interdiction d’habiter, ou d’accéder aux lieux.

Peines complémentaires encourues

• 1° La confiscation du fonds de commerce ou de l’immeuble destiné à l’hébergement des personnes et ayant servi à commettre l’infraction. Lorsque les biens immeubles appartenant à la personne condamnée au moment de la commission de l’infraction ont fait l’objet une expropriation pour cause d’utilité publique, le montant de la confiscation en valeur est égal à celui de l’indemnité d’expropriation ;
• 2° L’interdiction pour une durée de cinq ans au plus d’exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l’infraction. Cette interdiction n’est toutefois pas applicable à l’exercice d’un mandat électif ou de responsabilités syndicales ;
• 3° L’interdiction pour une durée de dix ans au plus d’acheter un bien immobilier à usage d’habitation ou un fonds de commerce d’un ERP à usage total ou partiel d’hébergement ou d’être usufruitier d’un tel bien ou fonds de commerce. Cette interdiction porte sur l’acquisition ou l’usufruit d’un bien ou d’un fonds de commerce soit à titre personnel, soit en tant qu’associé ou mandataire social de la société civile immobilière ou en nom collectif se portant acquéreur ou usufruitier, soit sous forme de parts immobilières ; cette interdiction ne porte toutefois pas sur l’acquisition ou l’usufruit d’un bien immobilier à usage d’habitation à des fins d’occupation à titre personnel.

Le prononcé des peines complémentaires de confiscation du fonds de commerce (1°) et d’interdiction d’acheter un bien immobilier (3°) est obligatoire à l’encontre de toute personne coupable des infractions mentionnées ci-dessous. Toutefois, la juridiction peut, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer ces peines, en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur.

Peines principales applicables aux personnes morales

Pour les personnes morales déclarées responsables pénalement des infractions définies ci-dessus le taux maximum de l’amende applicable est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l’infraction (Code pénal : art.131-38).

Les infractions peuvent être également sanctionnées d’une ou de plusieurs des peines prévues à l’article 131-39 du Code pénal, à savoir :

• l’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;
• la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l’un ou de plusieurs des établissements de l’entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;
• la peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l’article 131-21. La confiscation porte sur le fonds de commerce ou l’immeuble destiné à l’hébergement des personnes et ayant servi à commettre l’infraction ;
• l’affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

Peines complémentaires encourues

Les personnes morales déclarées responsables pénalement encourent la peine complémentaire d’interdiction pour une durée de dix ans au plus, d’acheter ou d’être usufruitier d’un bien immobilier à usage d’habitation ou d’un fonds de commerce d’un ERP à usage total ou partiel d’hébergement.

Le prononcé de la peine de confiscation (Code pénal : art.131-39 8°) et de la peine de d’interdiction d’acheter ou d’être usufruitier (IV al.2) est obligatoire à l’encontre de toute personne coupable d’une infraction mentionnée ci-dessus. Toutefois, la juridiction peut, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer ces peines, en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur.Lorsque les biens immeubles appartenant à la personne condamnée au moment de la commission de l’infraction font l’objet d’une expropriation pour cause d’utilité publique, le montant de la confiscation en valeur prévue est égal à celui de l’indemnité d’expropriation (Code pénal : art. 131-21 al.9).

Lorsque les poursuites sont engagées à l’encontre d’exploitants de fonds de commerce aux fins d’hébergement, l’autorité administrative compétente peut saisir sur requête le président du TJ ou le magistrat du siège délégué par lui, aux fins de faire désigner un administrateur provisoire pour toute la durée de la procédure. Les organismes bénéficiant d’un agrément relatif à l’intermédiation locative et la gestion locative sociale peuvent être désignés en qualité d’administrateur provisoire. Le ministère public porte à la connaissance du propriétaire de l’immeuble et du propriétaire du fonds dans lequel est exploité l’établissement visé au I l’engagement des poursuites ainsi que les décisions de désignation d’un administrateur provisoire ou de confiscation intervenues. Il fait mentionner la décision de confiscation au registre du commerce et des sociétés et aux registres sur lesquels sont inscrites les sûretés. Les modalités d’application de cette information

Décret n° 2023-695 du 29.7.23 : JO du 30.7.23 / Décret n° 2023-641 du 20.7.23 : JO du 21.7.23 / Arrêté NOR : TSSP2416596A du 10.7.24 : JO du 14.7.24

Code CCH, CSP